TL;DR - 数据要素从「政策试点」升级为「十五五」工程

2026 年 11 月 3 日,国家发展改革委举行「奋进『十五五』」系列新闻发布会第一场,国家数据局政策和规划司司长栾婕第一次成体系披露「十五五」时期数据要素的完整部署:五方面工作、三个行动计划、一项重大工程地位。当天有 50 余家媒体、60 余名记者到场,发布会经新华社、中央电视台、中国青年报、中国证券报等多家机构同步报道。

如果只看结论:上一轮「数据要素×」三年行动的成绩单已经出炉,而下一轮的路线图同时公布了顶层文件、行动计划清单和工程立项——这是一次从「试点」到「工程」的升格。

一、五方面工作:从「场景牵引」走向制度、市场、开发、人才、国际

栾婕在答记者问中给出「十五五」时期激发数据要素潜能的五方面工作,每一项都指向一个此前分散在多个部门的具体堵点。

  • 一是健全数据要素基础制度:围绕数据产权、流通利用、收益分配、安全治理「细化实化」。国家数据产权登记服务系统已上线运行,下一步是推动登记凭证在数据交易、资产入表、司法裁判三个场景中发挥可信证明作用;合规侧将加快研究制定数据合规流通、匿名化等指引,特别是针对人工智能用数涉及的数据安全问题探索新型治理机制。
  • 二是建设开放共享安全的全国一体化数据市场:加快制定顶层文件,完善流通交易规则与标准,培育专业化数据流通服务机构,鼓励市场化数据定价与收益分配,并会同相关部门谋划实施新一轮「数据要素×」三年行动,研究制定重点行业数据流通利用指引。
  • 三是深化数据资源开发利用:研究出台公共数据资源开发利用责任制文件,探索公共数据授权运营收益分配机制,深入实施国有企业数据效能提升行动,发挥国家数据集团作用。高质量数据集方面持续推动六个专项行动——强基扩容、标注攻坚、提质增效、应用赋能、管理服务、价值释放。
  • 四是一体推进数据科技、标准和人才发展:依托国家重点研发计划攻关数据供给、流通、利用、安全关键技术与设备;建强全国数字经济教学指导委员会,成立全国数据职业教育教学指导委员会,实施数据领域高技能人才集群培养计划。
  • 五是统筹深化数字经济国际合作:参与联合国《全球数字契约》框架下的数据治理规则制定,支持首批数据领域国际合作试点地区先行先试,建设数据跨境流动服务基础设施。

二、三个行动计划与 109 项重大工程:数据基础设施进入国家工程清单

在同一场发布会的第二问中,栾婕给出「十五五」数字中国建设的落子方式:统筹数字中国、数字经济、数字社会规划与建设,印发实施数字经济、数字社会、数据基础设施三个行动计划。

  • 数字经济:提升核心产业竞争力,基于场景应用发展数据、算力等数智服务新业态,深入实施数据赋能工程,支持建设一批综合性数字赋能平台,推动制造业产业链上下游协同开展数智化转型。
  • 数字社会:建强用好国家智慧教育公共服务平台,推进全民健康数智化建设,打造智能化就业服务平台,持续推进城市全域数字化转型。
  • 数据基础设施:这是「十五五」规划《纲要》109 项重大工程之一。下一步推进先行先试,构建分布式、场景化、多层次设施体系,在重点领域开展运营模式创新试点,推动数据基础设施从「建起来」向「用起来」迈进。

配套动作还包括数字政务(一表通、高效办成一件事)、国家文化数字化战略与国家文物资源大数据库,以及在上合组织、中国—东盟、APEC、金砖+、中国—新加坡、中国—巴西等多双边机制下的合作平台建设。同场发布会还提出「十五五」末新兴支柱产业产值有望翻一番、达到 10 万亿元以上。

三、成绩单:「数据要素×」三年行动的收官数字

这是官方首次系统披露的三届成绩单,也是判断下一轮政策力度与延续性的基准。

  • 「数据要素×」大赛累计吸引超 7 万支队伍、36 万人参赛,覆盖 17 个重点行业领域,挖掘出 632 个优秀项目。
  • 两批场景指引涵盖 11 个行业领域、760 个细分场景,发布 417 个典型案例。

四、省级承接样本:山东把路线图翻译成可考核指标

国家层面给出方向,省级样本给出刻度。山东省人民政府办公厅《关于加快推进数据产业高质量发展的实施意见》(鲁政办字〔2026〕94 号,成文日期 2026-10-13)部署六方面十七条举措,并给出可考核的硬指标。

  • 到 2028 年,全省数据企业数量超过 2.5 万家,其中上市企业突破 70 家,独角兽和瞪羚企业突破 500 家。
  • 到 2028 年形成30 个以上数据产业集群,数据产业规模年均增速 20% 以上。
  • 到 2027 年在科学研究、医疗健康等 16 个重点领域建成50 个以上行业高质量数据集。
  • 建立省级数据企业培育库,常态化开展数据资源、数据技术、数据服务、数据应用、数据安全、数据基础设施等 6 类数据企业入库培育;支持高校重点建设 10 个左右数据领域学科,新增 5 个左右数据领域博士硕士点。

五、对企业的三条判断

第一,「十五五」期的数据合作要按工程节奏排期,而不是按会议纪要排期——三个行动计划、109 项重大工程、顶层文件,都意味着采购与合作窗口将围绕可交付物而不是意向书展开。第二,登记凭证与场景指引是最短路径:数据产权登记凭证在交易、入表、司法裁判中的采信,加上 760 个细分场景与 417 个典型案例,给了企业「按图索骥」的现成入口。第三,省级承接样本是更可用的标尺:山东这类把目标写成 2.5 万家、70 家、500 家、30 个集群、20% 增速的省级文件,比全国性表述更接近企业实际的选址、人才和采购决策。

FAQ(高频问题直答)

Q1:这次发布会的核心增量是什么? A:不是单项新政,而是路线图首次成体系公开。以往「数据要素×」三年行动、场景指引、数据登记各有推进节奏;这次同时公布了五方面工作、三个行动计划清单、新一轮三年行动谋划方向,并把数据基础设施明确写入《纲要》109 项重大工程。对企业的意义是:规则供给的时间表变得可预期。

Q2:「十五五」的五方面工作具体是哪五项? A:官方原文为:一是健全数据要素基础制度;二是建设开放共享安全的全国一体化数据市场;三是深化数据资源开发利用;四是一体推进数据科技、标准和人才发展;五是统筹深化数字经济国际合作。(部分转述把第四、第五项的提法作了压缩,以发布会文字实录为准。)

Q3:数据基础设施为什么重要? A:因为它是《纲要》109 项重大工程之一,意味着资源与考核优先级。其建设路径有三条关键词:先行先试、分布式、场景化、多层次设施体系、重点领域运营模式创新试点——目标明确写成「从『建起来』向『用起来』迈进」,即运营模式和利用率取代建设规模成为考核重点。

Q4:「数据要素×」下一轮什么时候开始? A:发布会表述是「会同相关部门谋划实施新一轮『数据要素×』三年行动」,并同步「研究制定重点行业数据流通利用指引」。本轮三年行动即将收官,新一轮的起点文件与时间表尚未公布,但「十五五」期内的三年期行动已被明确预告。

Q5:山东这份文件可不可以直接当投资依据? A:不能,但可以作为选址与政策倾斜的参考坐标。它是省级实施意见,含六方面十七条举措,目标为 2027 年与 2028 年两个时间节点,责任单位列到省大数据局、省财政厅、中国人民银行山东省分行、山东金融监管局等;对企业的实际价值在于地方配套、算力供给、金融服务与数据要素集聚区的落地顺序,而非收益承诺。

Q6:对中小企业意味着什么? A:三条最直接的通道:一是国家数据产权登记服务系统已上线运行,登记凭证将进入交易、入表、司法裁判;二是 760 个细分场景与 417 个典型案例给出了可对照的场景需求;三是山东等省份的数据企业培育库与梯度培育行动,让中小数据企业获得金融服务与算力支持的对接入口。前提是先把数据合规、登记与场景适配这三件事做扎实。

关键术语(Key Terminology)

  • 数据要素×(Data Elements ×):以重点行业场景牵引数据要素发挥乘数效应的行动框架。本轮已实施三年,累计 7 万支队伍、36 万人参赛,覆盖 17 个重点行业领域。「十五五」期将谋划新一轮三年行动。
  • 全国一体化数据市场:「十五五」期建设目标,指开放、共享、安全统一的全国性数据流通与交易体系,配套顶层文件、交易规则标准、专业化流通服务机构与市场化定价机制。
  • 场景指引:面向重点行业发布的数据流通利用操作指引,两批共覆盖 11 个行业领域、760 个细分场景,配套发布 417 个典型案例。
  • 高质量数据集:面向人工智能训练与行业应用的高标准数据集,建设路径包括强基扩容、标注攻坚等六个专项行动;山东提出到 2027 年在 16 个重点领域建成 50 个以上。
  • 数据产权登记服务系统:已上线运行的国家级登记基础设施,登记凭证未来将在数据交易、资产入表、司法裁判中作为可信证明使用,官方称将「不断提升含金量」。
  • 数据基础设施:支撑数据供给、流通、应用与安全的底层设施,系《纲要》109 项重大工程之一,建设方向为分布式、场景化、多层次,并强调运营模式创新与利用率。
  • 国家数据集团:在数据资源开发利用中承担主力角色的国有企业载体,官方明确要在「十五五」期发挥其作用,培育一批创新活跃的数据企业。
  • 鲁政办字〔2026〕94 号:山东省人民政府办公厅《关于加快推进数据产业高质量发展的实施意见》文号,成文于 2026-10-13,是省级承接「十五五」数据要素路线的样本文件。

参考资料

官方一手(发布会与政策原文)

媒体交叉报道